為防范化解重大風(fēng)險(xiǎn)，實(shí)現(xiàn)有序恢復(fù)和處置，保護(hù)金融消費(fèi)者合法權(quán)益和社會公共利益，維護(hù)金融穩(wěn)定，近日，中國銀保監(jiān)會發(fā)布了《銀行保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)恢復(fù)和處置計(jì)劃實(shí)施暫行辦法》（以下簡稱《辦法》）。有關(guān)部門負(fù)責(zé)人就相關(guān)問題回答了記者提問。
一、《辦法》制定的背景是什么？
2008年國際金融危機(jī)之后，金融穩(wěn)定理事會和主要經(jīng)濟(jì)體均將恢復(fù)和處置計(jì)劃作為完善處置框架、防范和控制金融機(jī)構(gòu)經(jīng)營失敗的負(fù)外部性和道德風(fēng)險(xiǎn)、實(shí)現(xiàn)有序處置的重要措施。巴塞爾銀行監(jiān)管委員會在《有效銀行監(jiān)管核心原則》中將清晰的危機(jī)管理、恢復(fù)和處置框架作為有效銀行監(jiān)管的前提條件；金融穩(wěn)定理事會在《金融機(jī)構(gòu)有效處置核心要素》中明確規(guī)定了恢復(fù)和處置計(jì)劃的原則和具體要素。美國、歐盟、英國、澳大利亞、瑞士、新加坡和香港等主要經(jīng)濟(jì)體均制定了恢復(fù)和處置計(jì)劃的監(jiān)管指引。
2011年以來，金融監(jiān)管部門指導(dǎo)中國銀行、工商銀行、農(nóng)業(yè)銀行、建設(shè)銀行和平安集團(tuán)制定和更新恢復(fù)和處置計(jì)劃，并先后對信托公司、民營銀行提出了全面制定恢復(fù)和處置計(jì)劃的監(jiān)管要求。為了充分借鑒國際監(jiān)管良好實(shí)踐，及時(shí)總結(jié)防范和化解金融風(fēng)險(xiǎn)攻堅(jiān)戰(zhàn)的有益經(jīng)驗(yàn)，銀保監(jiān)會制定了《辦法》�！掇k法》于2021年2月26日-5月25日向社會公開征求意見，根據(jù)反饋意見進(jìn)一步完善以后于近日正式印發(fā)。
二、制定《辦法》的主要目的是什么？
一方面，是為了補(bǔ)齊監(jiān)管制度短板，提高監(jiān)管統(tǒng)一性和一致性。目前，監(jiān)管部門在指導(dǎo)金融機(jī)構(gòu)制定恢復(fù)和處置計(jì)劃方面已經(jīng)有了初步實(shí)踐，積累了一些實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)。但是，也要看到現(xiàn)有關(guān)于恢復(fù)和處置計(jì)劃的監(jiān)管規(guī)定相對分散，內(nèi)容比較原則，在實(shí)際操作方面需要細(xì)化和統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)，強(qiáng)化指導(dǎo)和審核要求。同時(shí)，還需要擴(kuò)展適用機(jī)構(gòu)范圍，落實(shí)“分層監(jiān)管”的理念，進(jìn)一步規(guī)范化和制度化。
另一方面，是為了強(qiáng)化金融機(jī)構(gòu)審慎經(jīng)營的理念，提升防范化解金融風(fēng)險(xiǎn)能力。制定恢復(fù)和處置計(jì)劃，有利于強(qiáng)化金融機(jī)構(gòu)危機(jī)意識和危機(jī)應(yīng)對能力，落實(shí)機(jī)構(gòu)的主體責(zé)任和股東責(zé)任，將審慎經(jīng)營理念貫穿業(yè)務(wù)全流程，真正實(shí)現(xiàn)“防患于未然”。通過恢復(fù)和處置計(jì)劃提前規(guī)劃重大風(fēng)險(xiǎn)情況下的應(yīng)對和處置措施，提早預(yù)判和處理可能面臨的障礙，也有利于壓實(shí)金融監(jiān)管部門的監(jiān)管責(zé)任和地方政府屬地責(zé)任，實(shí)現(xiàn)快速有序處置，維護(hù)金融穩(wěn)定。
三、《辦法》體現(xiàn)了哪些恢復(fù)和處置的基本原則？
《辦法》明確了依法有序、自救為本、審慎有效、分工合作等四項(xiàng)原則，強(qiáng)調(diào)有序恢復(fù)和處置，保障社會公眾利益，維護(hù)金融穩(wěn)定。首先，《辦法》嚴(yán)格貫徹“職權(quán)法定”原則，依照《商業(yè)銀行法》《銀行業(yè)監(jiān)督管理法》《保險(xiǎn)法》等法律要求，明確規(guī)定恢復(fù)和處置計(jì)劃應(yīng)按照法定權(quán)限及程序制定與實(shí)施�！掇k法》規(guī)定，可處置性評估應(yīng)對處置機(jī)制和處置工具是否合法可行等進(jìn)行重點(diǎn)評估�！掇k法》強(qiáng)調(diào)，啟動實(shí)施處置計(jì)劃的，應(yīng)按照法定權(quán)限與風(fēng)險(xiǎn)處置職責(zé)，并依法采取排除處置障礙等監(jiān)管措施，切實(shí)維護(hù)各方合法權(quán)益和社會公共利益。
其次，《辦法》強(qiáng)調(diào)“自救為本”原則。“自救為本”、嚴(yán)格限制公共救助是國際金融監(jiān)管的普遍性要求�！掇k法》強(qiáng)調(diào)，恢復(fù)和處置計(jì)劃應(yīng)堅(jiān)持使用機(jī)構(gòu)自有資產(chǎn)、股東救助等市場化渠道籌集資金開展自救，從而有利于強(qiáng)化銀行保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)風(fēng)險(xiǎn)防范化解上的主體責(zé)任和股東責(zé)任，有效防范道德風(fēng)險(xiǎn)。
再次，《辦法》凸顯了恢復(fù)和處置計(jì)劃的審慎有效原則。《辦法》堅(jiān)持問題導(dǎo)向，注重實(shí)用性和可操作性。從處置工作實(shí)際需要、節(jié)約合規(guī)成本、優(yōu)化資源配置等方面出發(fā)，對恢復(fù)和處置計(jì)劃內(nèi)容要素作了必要精簡，通過提供商業(yè)銀行和保險(xiǎn)公司兩套示例的方式，更好地指導(dǎo)機(jī)構(gòu)高質(zhì)量地制定審慎有效、精簡管用的恢復(fù)和處置計(jì)劃。
最后，《辦法》貫徹了分工合作原則，將壓實(shí)各方責(zé)任、形成協(xié)同合力貫穿始終。一方面，強(qiáng)化橫向協(xié)同分工，規(guī)定應(yīng)當(dāng)依法與有關(guān)部門共享恢復(fù)和處置計(jì)劃。強(qiáng)調(diào)要落實(shí)風(fēng)險(xiǎn)處置中的各方責(zé)任，要協(xié)調(diào)有關(guān)部門依照各自職責(zé)提供支持。另一方面，強(qiáng)化縱向協(xié)同分工和境內(nèi)外監(jiān)管協(xié)同。
四、《辦法》包括哪些主要內(nèi)容？
《辦法》共五章三十條，包括總則、恢復(fù)計(jì)劃、處置計(jì)劃、監(jiān)督管理和附則�！掇k法》明確了恢復(fù)和處置計(jì)劃的概念，強(qiáng)調(diào)其是機(jī)構(gòu)與監(jiān)管部門在危機(jī)情景中的行動指引�！掇k法》規(guī)定適用范圍，明確了金融機(jī)構(gòu)內(nèi)部的治理架構(gòu)和監(jiān)管部門之間的協(xié)同工作機(jī)制�！掇k法》規(guī)定了恢復(fù)計(jì)劃、處置計(jì)劃的主要內(nèi)容以及實(shí)施流程�！掇k法》還規(guī)定了監(jiān)管部門開展可處置性評估、提高可處置性等監(jiān)督管理方面的內(nèi)容。
五、《辦法》的適用范圍是什么？監(jiān)管部門如何指導(dǎo)中小金融機(jī)構(gòu)實(shí)施《辦法》？
在適用范圍上，“大而不能倒”和“小而容易倒”都是恢復(fù)和處置計(jì)劃所應(yīng)考慮應(yīng)對的“痛點(diǎn)”。根據(jù)《辦法》第四條第（一）（二）項(xiàng)的規(guī)定，調(diào)整后表內(nèi)外資產(chǎn)達(dá)到3000億元人民幣及以上的存款類金融機(jī)構(gòu)以及金融資產(chǎn)管理公司、金融租賃公司；表內(nèi)總資產(chǎn)達(dá)到2000億元人民幣及以上的保險(xiǎn)（控股）集團(tuán)和保險(xiǎn)公司均應(yīng)當(dāng)制定恢復(fù)和處置計(jì)劃。上述數(shù)據(jù)均為集團(tuán)并表數(shù)據(jù)，并表范圍按照銀保監(jiān)會監(jiān)管并表范圍確定。
同時(shí)，《辦法》第四條第（三）項(xiàng)規(guī)定，監(jiān)管部門可以基于業(yè)務(wù)特性、風(fēng)險(xiǎn)狀況、外溢影響等因素，指定需要制定恢復(fù)和處置計(jì)劃的機(jī)構(gòu)。對于中小金融機(jī)構(gòu)，監(jiān)管部門在適用上更加注重靈活性、針對性和匹配性，特別是注重機(jī)構(gòu)的經(jīng)營實(shí)際與監(jiān)管資源情況。監(jiān)管部門將分步、分批、分期明確應(yīng)制定恢復(fù)和處置計(jì)劃的中小機(jī)構(gòu)，酌情給予一定的寬限期。中小機(jī)構(gòu)還可以適當(dāng)簡化恢復(fù)和處置計(jì)劃的具體要素，適當(dāng)延長更新頻率。《辦法》發(fā)布后，監(jiān)管部門將及時(shí)開展政策輔導(dǎo)和專題培訓(xùn)，指導(dǎo)中小金融機(jī)構(gòu)實(shí)施《辦法》。
六、《辦法》公開征求意見情況和采納情況怎么樣？
《辦法》公開征求意見期間，業(yè)界和輿論對《辦法》評價(jià)普遍積極正面，認(rèn)為《辦法》將“生前遺囑”正式制度化，有利于落實(shí)“自救為本”，前移風(fēng)險(xiǎn)關(guān)口。公開征求意見期間，收到了一些技術(shù)性反饋意見。關(guān)于外國銀行分行適用、并表口徑、更新頻率等問題，已經(jīng)在《辦法》或者通過《答記者問》予以明確。關(guān)于完善分類施策機(jī)制、簡化報(bào)送模板等問題，已在中小機(jī)構(gòu)參照執(zhí)行中予以考慮。關(guān)于出臺具體業(yè)務(wù)和政策指引、執(zhí)行過程中的解釋口徑等問題，有的將在《辦法》發(fā)布后通過培訓(xùn)輔導(dǎo)予以澄清，有的將在下一步立法工作中予以完善。
七、《辦法》如何體現(xiàn)對金融消費(fèi)者權(quán)益的保護(hù)？
目前，我國已經(jīng)建立了對金融消費(fèi)者實(shí)行系統(tǒng)性保護(hù)的金融公共安全網(wǎng)。存款保險(xiǎn)制度自2015年施行以來，有力地促進(jìn)了銀行機(jī)構(gòu)穩(wěn)健經(jīng)營，給予了存款人更及時(shí)、全面的保護(hù)。2008年建立的保險(xiǎn)保障基金制度更加細(xì)化、全面地保障了保單持有人合法權(quán)益。近年來，對高風(fēng)險(xiǎn)銀行保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)的處置實(shí)踐中，個人居民儲蓄存款以及投保保單都得到了充分全面的保障。
《辦法》強(qiáng)調(diào)“分工合作”，明確與人民銀行、存款保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)等共享恢復(fù)和處置計(jì)劃，協(xié)調(diào)各方面對恢復(fù)和處置計(jì)劃的制定和實(shí)施提供支持和保障�！掇k法》強(qiáng)調(diào)“自救為本”，明晰風(fēng)險(xiǎn)應(yīng)對的主體責(zé)任和股東責(zé)任，有利于將風(fēng)險(xiǎn)意識全面融入公司治理體系，防止過度承擔(dān)風(fēng)險(xiǎn)的“冒險(xiǎn)行為”，防范過度依賴公共救助的“道德風(fēng)險(xiǎn)”，有利于促進(jìn)金融機(jī)構(gòu)審慎穩(wěn)健經(jīng)營，持續(xù)提升風(fēng)險(xiǎn)管理水平。“凡事預(yù)則立，不預(yù)則廢”，《辦法》通過要求各方預(yù)先規(guī)劃恢復(fù)和處置措施、預(yù)留恢復(fù)和處置資源、預(yù)估恢復(fù)和處置的外部影響，使得恢復(fù)和處置更加有序、審慎和有效，將有利于保護(hù)金融消費(fèi)者的權(quán)益和社會公共利益，維護(hù)金融安全和穩(wěn)定。
