銀監(jiān)黨發(fā)〔2015〕5號
為全面貫徹落實《中共中央關于全面推進依法治國若干重大問題的決定》（以下簡稱《決定》），加強銀行業(yè)法治建設，結合銀行業(yè)監(jiān)管工作實際，提出以下指導意見。
一、總體要求
貫徹落實黨的十八大和十八屆三中、四中全會精神，按照黨中央、國務院部署，在銀監(jiān)會黨委領導下，各級領導干部發(fā)揮模范帶頭作用，堅持法治思維，健全依法監(jiān)管決策機制，提高銀行業(yè)監(jiān)管專業(yè)化水平；著力提升立法質量，完善執(zhí)法程序，嚴格執(zhí)法責任，建立權責統(tǒng)一、權威高效的監(jiān)管體制；增強監(jiān)管透明度，推動銀行業(yè)依法合規(guī)經(jīng)營和穩(wěn)健發(fā)展。
二、加強組織領導，強化隊伍建設
（一）成立貫徹落實《決定》領導小組。銀監(jiān)會黨委成立貫徹落實《決定》領導小組，研究、部署、組織、督導銀監(jiān)會系統(tǒng)和銀行業(yè)貫徹落實《決定》工作，領導銀行業(yè)監(jiān)管法治建設。銀監(jiān)會黨委書記、主席擔任領導小組組長。領導小組辦公室設在法規(guī)部，承擔領導小組日常工作。
（二）帶頭尊法學法守法用法。各級領導干部要樹立信念、堅定決心，發(fā)揮模范作用，以實際行動帶頭尊崇法治、敬畏法律；帶頭了解法律、掌握法律；帶頭遵紀守法、捍衛(wèi)法治；帶頭厲行法治、依法辦事。要把學習的效果落實到監(jiān)管工作成效上來。要盡快把學習成果轉化為推動銀行業(yè)改革發(fā)展和監(jiān)管工作的新思路和新措施，提升解決銀行業(yè)改革發(fā)展難題的能力。
（三）強化法治思維。各級領導干部要牢固樹立基本法治觀念，牢記法律紅線不可逾越、法律底線不可觸碰。要把法治思維和法治方式運用到監(jiān)管實踐中，以身作則、以上率下，在法治之下想問題、作決策、辦事情。健全風險早發(fā)現(xiàn)、早預防、早處置的制度機制，通過立法規(guī)范來明確行業(yè)準則和職業(yè)操守，使用法治方式保護金融消費者權益，編織更加嚴密的銀行業(yè)“安全網(wǎng)”。
（四）完善考核用人機制。銀監(jiān)會機關及派出機構要把法治建設任務與監(jiān)管工作一同籌劃、一同部署、一同考核，主要負責人要認真履行推進法治建設第一責任人的職責。積極探索和制定銀行業(yè)法治建設指標體系和考核標準，對各派出機構依法監(jiān)管情況進行考核，并納入政績考核指標體系。要把能不能遵守法律、依法辦事作為考察干部的重要內容，優(yōu)先提拔使用法治素養(yǎng)好、依法監(jiān)管能力強的干部。
（五）健全依法決策機制。建立銀監(jiān)會重大決策合法性審查機制，未經(jīng)法律部門合法性審查或經(jīng)審查不合法的，不得提交討論。
（六）推行法律顧問制度。銀監(jiān)會機關及有條件的省級派出機構建立法律顧問制度，組建以法律部門工作人員為主體、吸收社會各界專家參與的法律顧問隊伍，定期召開會議，也可根據(jù)需要由法律部門臨時召集會議，研究重大復雜金融法律問題，出具法律意見書，發(fā)揮法律顧問在制定重大行政決策、推進依法行政、依法監(jiān)管中的把關作用。
（七）加強隊伍建設。建立法律部門與監(jiān)管部門工作人員定期輪崗、交流機制，增進立法與執(zhí)法工作的銜接，提升監(jiān)管法律制度制定和執(zhí)行的效果。有條件的銀監(jiān)分局逐步建立專門法律工作機構，充實基層法律部門力量，提高法律專業(yè)化水平。銀監(jiān)會機關及有條件的省級派出機構根據(jù)需要設立公職律師，參與決策論證，提供法律意見，以律師身份處理具體法律事務，代理銀監(jiān)會機關及派出機構參加訴訟、仲裁活動，防范化解監(jiān)管法律風險。
（八）加強經(jīng)費保障。加強金融監(jiān)管法治經(jīng)費保障，保證立法調研、重大法律課題研究、法治宣傳教育以及聘請外部法律顧問等經(jīng)費需求。
三、完善立法體制，提升立法質量
（九）加強黨委對立法工作的領導。建立健全黨委對立法工作中重大問題的決策程序。立法涉及重大體制和重大政策調整的，報銀監(jiān)會黨委集體討論決定。
（十）健全立法工作機制。堅持監(jiān)管法律制度制定與執(zhí)行分開的原則，建立法律、行政法規(guī)、規(guī)章和其他重要規(guī)范性文件由法律部門牽頭起草與論證的機制。完善與國家立法機關、國務院法制工作機構的聯(lián)系機制，確保立法工作的及時性、完備性和統(tǒng)一性。拓寬社會公眾有序參與立法渠道，健全規(guī)章草案和其他重要規(guī)范性文件公開征求意見和公眾意見采納情況反饋機制。
（十一）堅持立法決策與改革決策相銜接。銀行業(yè)立法要主動適應改革、經(jīng)濟、金融和社會發(fā)展需要，做到重大改革于法有據(jù)。堅持立改廢釋相結合的原則。實踐證明行之有效的，要及時提升立法層級。實踐條件還不成熟、需要先行先試的，要按照法定權限作出授權，開展試點。對不適應改革要求的監(jiān)管法律制度，要及時修改和廢止。
（十二）推進銀行業(yè)重點領域立法。積極協(xié)調立法機關，推動市場退出、普惠金融、民間融資等領域的立法工作，填補立法空白。與時俱進地推進《商業(yè)銀行法》、《信托法》等重要法律的修改工作。逐步提升政策性銀行、信托公司、金融資產(chǎn)管理公司、金融租賃公司、融資擔保公司、小額貸款公司等領域立法層級，推動相關行政法規(guī)出臺。完善負債業(yè)務、理財業(yè)務、表外業(yè)務等領域的部門規(guī)章。
（十三）完善法律審查和備案審查制度。強化規(guī)章和其他規(guī)范性文件（含與其他部委聯(lián)合發(fā)文）法律審查制度。規(guī)章和其他規(guī)范性文件在提交審議之前應當經(jīng)過法律審查，不得以征求意見、會簽等方式代替；未通過法律審查，不得提交審議或與其他部委會簽。派出機構制定的規(guī)范性文件，應當報上一級機構備案審查。建立銀行業(yè)金融機構制定的業(yè)務規(guī)則和重要內部規(guī)章報銀監(jiān)會機關及派出機構法律部門備案制度。
（十四）推進規(guī)章和其他規(guī)范性文件的執(zhí)法檢查、清理和后評估工作。建立規(guī)章和其他規(guī)范性文件執(zhí)法檢查和清理常態(tài)化機制，及時公布清理情況，提高監(jiān)管透明度。健全規(guī)章和其他規(guī)范性文件后評估制度，并根據(jù)評估情況及時進行修改或清理。
（十五）做好規(guī)章和其他規(guī)范性文件解釋工作。規(guī)章和其他規(guī)范性文件公布后，應當做好宣傳輔導工作；需要解釋的，由法律部門牽頭統(tǒng)一作出書面解釋。
四、加強依法監(jiān)管，推進依法行政
（十六）依法簡政放權。樹立權由法定的基本法治觀念，堅持法定責任必須為，法無授權不可為的原則，優(yōu)化分層執(zhí)法體系，清減行政審批，下放行政權力，明確風險監(jiān)管責任，分級建立權力清單、責任清單和約束清單，推進監(jiān)管服務網(wǎng)建設。改進監(jiān)管授權機制，提高行政許可審批效率。加強對行政審批的監(jiān)督，嚴禁以部門發(fā)文和電話通知等方式自行設定行政許可之外的審批事項。
（十七）加大執(zhí)法力度。樹立權依法使的基本法治觀念，規(guī)范執(zhí)法行為，做到于法有據(jù)、有法可循，執(zhí)法必嚴、違法必究。研究實行監(jiān)管人員持證上崗和資格管理制度，未經(jīng)執(zhí)法資格考試合格，不得授予執(zhí)法資格，不得從事執(zhí)法活動。完善執(zhí)法程序，建立執(zhí)法全過程記錄制度，明確具體操作流程，重點規(guī)范行政許可、非現(xiàn)場監(jiān)管、現(xiàn)場檢查、行政強制、行政處罰等執(zhí)法行為。加強行政執(zhí)法信息化建設，探索銀行業(yè)執(zhí)法案例指導制度，提高執(zhí)法效率和規(guī)范化水平。建立健全依法監(jiān)管裁量權基準制度，細化、量化行政裁量標準，規(guī)范裁量范圍、種類、幅度。依法懲處各類違法行為，加大關系群眾切身利益的重點領域執(zhí)法力度，依法維護銀行業(yè)秩序。
（十八）規(guī)范行政處罰。銀監(jiān)會機關及有條件的派出機構設立行政處罰委員會，行政處罰事項由行政處罰委員會集體決定。貫徹“查處分離”原則，加大行政處罰力度，建立監(jiān)督檢查部門進行檢查監(jiān)督和法律部門進行行政處罰審理的分工合作機制。
（十九）健全監(jiān)管執(zhí)法和司法銜接機制。完善案件移送標準和程序，實現(xiàn)行政處罰和刑事處罰無縫對接。建立與公安機關、檢察機關、審判機關政策協(xié)調、信息共享、案情通報、案件移送制度。
（二十）落實行政執(zhí)法責任制。推動銀監(jiān)會機關及有行政復議職能的派出機構設立行政復議委員會。強化行政復議監(jiān)督功能，堅決糾正監(jiān)管不作為、亂作為和徇私枉法行為。充分發(fā)揮行政復議作為解決監(jiān)管爭議主渠道的作用，把問題矛盾化解在初始階段和萌芽狀態(tài)。認真做好行政應訴工作，依法維護銀監(jiān)會監(jiān)管權威和合法權益。加強執(zhí)法監(jiān)督監(jiān)察，確保權力依法、按程序行使，建立執(zhí)法人員和負有責任的領導人員責任追究機制。
（二十一）建立發(fā)布銀行業(yè)法治建設報告制度。銀監(jiān)會匯總依法監(jiān)管情況和銀行業(yè)依法合規(guī)經(jīng)營情況，發(fā)布銀行業(yè)法治建設年度報告，總結銀行業(yè)法治建設經(jīng)驗，提高監(jiān)管透明度。
五、加大學法用法力度，提高法治水平
（二十二）健全學法用法機制。完善黨委中心組學習制度，把憲法、法律制度列入黨委中心組學習內容。建立法律學習常態(tài)化機制，健全機關工作人員學法用法制度。強化定期法治培訓，并將培訓時間、成績等情況作為考核的內容。加強銀監(jiān)會系統(tǒng)新錄用人員初任法治培訓，使新錄用人員樹立起依法監(jiān)管的基本理念。以憲法和監(jiān)管實踐中常用的法律法規(guī)為主要內容，組織編寫適應監(jiān)管人員和銀行業(yè)從業(yè)人員的法律培訓教材。加快監(jiān)管法律數(shù)據(jù)庫建設。做好監(jiān)管法律匯編工作。
（二十三）加強金融法律制度研究和交流。銀監(jiān)會機關及派出機構要加強與高等院校、研究院所學術交流合作，做好金融法律制度的基礎理論研究工作；建立與銀行業(yè)金融機構交流平臺，就金融法律熱點、難點問題進行研究交流，推動金融法治建設，為銀行業(yè)健康發(fā)展提供智力支持。
（二十四）提升銀行業(yè)依法合規(guī)經(jīng)營水平。要將銀行業(yè)金融機構設立專職總法律顧問納入監(jiān)管要求，保證總法律顧問在重大決策中發(fā)揮重要作用。強化銀行業(yè)金融機構法律合規(guī)部門在依法合規(guī)經(jīng)營、審核把關、維護合法權益等方面的積極作用。
（二十五）提高銀行業(yè)法治意識。依法規(guī)范銀行業(yè)金融機構的經(jīng)營行為和從業(yè)人員行為，查處違法、違規(guī)經(jīng)營問題，防范金融法律風險，保護存款人和金融消費者合法權益。要將有關法律知識測試納入銀行業(yè)金融機構董事（理事）和高級管理人員任職資格考試，提高銀行業(yè)金融機構董事（理事）和高級管理人員法律水平。提高銀行業(yè)從業(yè)人員學法、知法、守法的自覺性，樹立合規(guī)就是效益、守法就是發(fā)展的信念，堅守合規(guī)底線。對依法監(jiān)管和銀行業(yè)依法經(jīng)營表現(xiàn)突出的，予以通報表彰。
2015年7月31日
